Создадим очередной реестр. Кому это нужно?

Попытки государства снять или видоизменить созданные им же препоны для нормального осуществления хозяйственной деятельности не всегда оказываются удачными. Думается, что к числу таких недостаточно выверенных шагов на этом пути можно отнести и проект Указа Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по защите законных интересов участников гражданских правоотношений» (далее – Проект Указа), подготовка которого не предусмотрена Мероприятиями по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь», утвержденными постановлением Совета Министров Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь от 28.02.2011 № 251/6.

Основные положения Проекта Указа сводятся к следующему.

«Ударим» Реестром по недобросовестным предпринимателям и тем, кто имеет с ними дело

В преамбуле Проекта Указа сформулирована столь актуальная сегодня цель создания благоприятных условий развития предпринимательской среды, обеспечения прав и законных интересов участников гражданских правоотношений. В качестве средства достижения этой цели разработчики Проекта Указа предлагают учредить Государственный реестр коммерческих организаций и ИП, осуществление сделок с которыми влечет повышенный предпринимательский риск (далее – Реестр).

Проектом указа предусмотрено, что созданием и ведением Реестра будет ведать МНС. Сведения для ведения Реестра будут предоставлять налоговые органы, органы КГК, Минфина, правоохранительные органы, суды и регистрирующие органы в порядке, который определит Правительство. Как видим, перечень информирующих органов достаточно обширен.

Правда, термин «правоохранительные органы», сплошь и рядом употребляемый в нормативных актах, до сих пор не определен в отечественном законодательстве. Как он не определен и в Проекте Указа. И этот вопрос не такой уж пустяшный, как может показаться на первый взгляд.

В частности, в различных актах законодательства прокуратура либо относится к числу правоохранительных органов, либо исключается из их числа. Не ясно, можно ли отнести к числу правоохранительных органов, например, Оперативно-аналитический центр и Государственную инспекцию охраны животного и растительного мира, действующие при Президенте Республики Беларусь. В итоге, решение этого вопроса отдается на усмотрение МНС. Коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, обжалующие правомерность использования МНС сведений от какого-либо органа и включения их в Реестр, не могут рассчитывать на то, что их мнение относительно того, что он не принадлежит к числу правоохранительных, будет услышано, поскольку перечень правоохранительных органов отсутствует, равно как отсутствуют установленные в законодательстве четкие критерии отнесения государственных органов к числу правоохранительных.

Предполагается, что сведения, содержащиеся в Реестре, будут открытыми, общедоступными и размещаться на официальном сайте МНС в глобальной компьютерной сети Интернет. И предназначены эти сведения в первую очередь, как следует из содержания Проекта Указа, для иных субъектов хозяйствования, чтобы обезопасить их от совершения с коммерческими организациями и ИП, включенными в Реестр, сделок, влекущих повышенный предпринимательский риск.

С другой стороны, сведения из Реестра предполагается использовать также против субъектов хозяйствования, которые будут вступать в сделки с «постояльцами» Реестра. Как только будет совершена хотя бы одна сделка с коммерческой организацией или ИП, включенными в Реестр, контрагенту такой сделки автоматически присваивается высокая группа риска в целях назначения плановой проверки контролирующими (надзорными) органами. По сути, такая норма Проекта Указа ориентирована на ограничение деятельности тех субъектов хозяйствования, которые включены в Реестр. Кому же захочется иметь с ними дело, если последствием совершения сделки будет плановая проверка, которую можно ожидать как минимум один раз в течение календарного года (см. пункт 7 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее – Указ от 16.10.2009 № 510).

Наличие рассматриваемой нормы Проекта Указа сделает сверхпосещаемым официальный сайт МНС. Прежде чем заключить сделку стороны должны будут заглянуть в Реестр. Одни для того, чтобы избавить себя от возможности оказаться в высокой группе риска в целях назначения плановой проверки контролирующими (надзорными) органами, другие для того, чтобы задуматься над вопросом о том, чтобы ликвидироваться, раз государство выставило тебе «черную метку», включив в Реестр.

По порядку номеров рассчитайся

Согласно Проекту Указа Реестр будет состоять из коммерческих организаций и ИП, осуществление сделок с которыми влечет повышенный предпринимательский риск (далее, если иное не оговорено, – организации). Перечень этих организаций будет формироваться из четырех категорий субъектов хозяйствования.

На первом месте в этом Перечне расположились организации, осуществляющие деятельность без специального разрешения (лицензии), когда такое специальное разрешение (лицензия) обязательно.

О деятельности без специального разрешения (лицензии) может быть известно из материалов проверок, дел об административных правонарушениях или уголовных дел. Такие организации в силу пунктов 3 и 4 Положения о ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования, утвержденного Декретом Президента Республики Беларусь от 16.01.2009 № 1 (далее – Положение от 16.01.2009), могут быть ликвидированы по решению хозяйственного суда по иску органов КГК, прокуратуры, внутренних дел, КГБ, МНС, регистрирующих органов и иных уполномоченных органов в пределах своей компетенции.

При проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности таких организаций в соответствии с пунктами 5 и 73 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510, может приниматься решение о приостановлении (запрете) деятельности проверяемого субъекта, его цехов (производственных участков), оборудования, операций по счетам, наложение ареста на имущество проверяемого субъекта, принятии иных эффективных мер по пресечению и недопущению в дальнейшем такой деятельности.

Полномочия по приостановлению безлицензионной деятельности организаций (приостановление операций по счетам в банке и др.) предоставлены государственным органам и другими законодательными актами (см., например, статьи 49, 53, 81 Налогового кодекса Республики Беларусь).

Иными словами, в законодательных актах применительно к безлицензионной деятельности организаций ставится задача пресечения и недопущения впредь такой деятельности, а также предусматривается применение к ним указанных радикальных мер вплоть до их ликвидации.

В этой связи возникает вопрос о необходимости включения таких организаций в Реестр, вопрос о том, кому нужна информация о таких организациях в Реестре, если в отношении них государством уже приняты меры, лишающие их возможности временно (при приостановлении деятельности, операций по счетам и пр.) или навсегда (при их ликвидации) вступать в хозяйственные связи с другими субъектами.

Вторая категория организаций, сделки с которыми влекут повышенный предпринимательский риск, – организации, осуществляющие деятельность, которая является незаконной и (или) запрещается.

Некорректность такого признака («незаконная и (или) запрещенная» деятельность) очевидна. Часть 1 статьи 13 Конституции предусматривает запрет на осуществление хозяйственной и иной деятельности только в случае, если такой запрет установлен законом. Часть 2 статьи 12.7 КоАП связывает этот запрет с законодательными актами, т.е. не только с законами, но и с декретами, указами Президента. Авторы проекта Указа пошли еще дальше. Они вообще не оговаривают, каким нормативным правовым актом будет установлен такой запрет.

Имеются ли такие законодательные акты, в которых бы та или иная деятельность признавалась незаконной и (или) запрещенной? Да, хотя их и немного. Например, в пункте 25 Положения от 16.01.2009 № 1, предусмотрено, что «Деятельность субъектов хозяйствования, государственная регистрация которых осуществлена на основании заведомо ложных сведений, представленных в регистрирующие органы, является незаконной и запрещается».

Каковы последствия осуществления такой деятельности? Она признается административным правонарушением, влекущим административную ответственность по части 2 статьи 12.7 КоАП  (штраф на индивидуального предпринимателя в размере от 20 до 200 БВ с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, а на юридическое лицо – до 500 БВ с конфискацией такого дохода). Но в КоАП не предусмотрена административная ответственность в виде ликвидации юридического лица или ИП. Хотя в ряде случаев и предусмотрен порядок признания их государственной регистрации недействительной вне рамок административного процесса по делу об административном правонарушении (см., например, упоминавшийся выше пункт 25 Положения о государственной регистрации субъектов хозяйствования).

Думается, что такое разделение процедур противодействия незаконной и (или) запрещенной деятельности едва ли продуктивно. Включение же указанной категории организаций в Реестр фактически узаконивает существование таких организаций, идет вразрез с приведенной нормой КоАП. Проект Указа говорит: такие организации государство регистрирует в специальном Реестре, легализует их вместо того, чтобы ликвидировать их.

Третья категория организаций, подлежащих включению в Реестр, – организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность в течение 12 месяцев подряд с момента государственной регистрации с представлением в установленном законодательством порядке отчетности, данные которой свидетельствуют об отсутствии такой деятельности либо являются недостоверными.

Выявление такой отчетности является основанием для проведения проверки и приостановления деятельности организации. Следовательно, в этом случае с ними даже при большом желании невозможно совершить сделку (счета заблокированы, применены иные меры, описанные выше). Лишь после завершения проверки, отмены запрета на осуществление деятельности может «заработать» такая мера как включение указанной организации в Реестр.

Четвертая категория претендентов на включение в Реестр – организации, не осуществляющие деятельность в течение 12 месяцев подряд, не принявшие в установленном законодательством порядке решение о ликвидации (прекращении деятельности) и не направившие налоговому органу сообщения о причинах неосуществления деятельности.

В отношении указанных организаций предусмотрены процедуры ликвидации по решению регистрирующего органа, а для организаций с иностранными инвестициями  — по решению хозяйственного суда (см. подпункт 3.3 пункта 3 Положения от 16.01.2009 № 1). До ликвидации их в установленном порядке такая мера как включение в Реестр формально возможна. Но нужна ли она, если делами такой организации будет управлять ликвидационная комиссия (ликвидатор), если согласно пункту 1 статьи 59 ГК осуществление операций по счетам юридического лица, совершение им сделок, не связанных с ликвидацией, не допускаются.

Последняя, пятая категория организаций, согласно Проекту Указа подлежащих включению в Реестр, – организации, учредители (участники), руководители или иные должностные лица которых привлечены к уголовной ответственности за незаконную предпринимательскую деятельность, лжепредпринимательство, легализацию (отмывание) материальных ценностей, приобретенных преступным путем, уклонение от уплаты сумм налогов, сборов таможенных платежей.

По включению данной категории организаций в Реестр имеется существенное противопоказание, обусловленное использованием в Проекте Указа некорректного словосочетания, характеризующего учредителей (участников), руководителей или иных должностных лиц таких организаций: «привлечены к уголовной ответственности». Это словосочетание не определено в Проекте указа, не определено в законодательстве и по-разному толкуется в литературе. На практике это приведет к тому, что кто-то будет связывать привлечение к уголовной ответственности с возбуждением уголовного дела, кто-то с привлечением в качестве обвиняемого, кто-то с постановлением обвинительного приговора, кто-то с вступлением этого приговора в законную силу. Использование данного словосочетания не позволяет однозначно ответить на вопрос, признавать ли лицо привлеченным к уголовной ответственности, если судимость, например, за уклонение от уплаты сумм налогов, сборов, погашена или снята в установленном порядке.

Разработчикам Проекта Указа следует напомнить положения Конституции и уголовного закона, согласно которым:

1) «Никто не может быть признан виновным в преступлении, если его вина не будет в предусмотренном законом порядке доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда» (см. статью 26 Конституции) и

2) «погашение или снятие судимости аннулирует правовые последствия уголовной ответственности» (см. статью 99 УК).

Именно эти положения должны найти отражение при характеристике лиц, причастных к деятельности организации, относящейся к пятой категории.

Если вас включили в Реестр…

Проект Указа предоставляет право организациям, сведения о которых внесены в Реестр, обратиться в налоговые органы с ходатайством об исключении сведений о них из Реестра, предоставив вместе с ходатайством документы об устранении нарушений законодательства, либо подать заявление на проведение проверки. По такому обращению налоговые органы организуют проверку представленных с ходатайством документов об устранении нарушений законодательства, в том числе путем их направления органам, представившим послужившую основанием для включения в Реестр информацию, либо на основании поданного заявления проводят проверку коммерческой организации или индивидуального предпринимателя.

К сожалению, в Проекте Указа отсутствует правило о том, что подача ходатайства или заявления должны влечь автоматическое приостановление решения о включении субъекта хозяйствования в Реестр, что было бы справедливым.

Предусматривается, что по результатам указанных проверок подготавливается заключение, которое не позднее следующего рабочего дня за днем его составления направляется в МНС. Однако почему-то не оговорено, в течение какого срока должны быть завершены проверки.

Устанавливается, что МНС по результатам проверок и (или) на основании полученного заключения не позднее следующего рабочего дня за днем окончания этих проверок и (или) получения названного заключения принимает решение об исключении сведений об организации из Реестра либо принимает мотивированное решение об отказе в исключении таких сведений из Реестра.

Очевидно, что такое решение внутренне противоречиво. Согласно подпунктам 2.6 и 2.7 пункта 2 Проекта Указа проверка проводится обязательно и заканчивается составлением заключения, между тем как в подпункте 2.8 пункта 2 этого документа предусматривается право МНС принимать решение по ходатайству (заявлению) и «по результатам проверки», без заключения.

Увы, Проект указа не предусматривает право на обжалование в хозяйственном суде решения о включении в Реестр. Такое право предоставлено каждому, включая и субъектов хозяйствования, частью 1 статьи 60 Конституции Республики Беларусь («Каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки»).

Субъект хозяйствования должен иметь право выбора: обратиться в МНС с ходатайством или заявлением либо обжаловать в суде решение о включении в Реестр. Обращение с ходатайством или с заявлением в МНС не должно лишать хозяйствующего субъекта права на обращение с жалобой в суд. Также как и подача ходатайства или заявления жалоба в суд, полагаю, должны влечь приостановление решения о включении в Реестр.

Общий недостаток Проекта Указа состоит в том, что в нем игнорируется пакетный принцип законодательства. Нормы этого документа требуют соответствующих корректировок положений Указа от 16.10.2009 № 510, Декрета от 16.01.2009 № 1 и их следовало произвести в данном Проекте Указа, а не оставлять на потом.

 

© Алексей Лукашов, кандидат юридических наук, старший юрист отдела консалтинга ООО «Юридическая группа «ВЕРДИКТ БАЙ» (с сентября 2012 года «Raidla Lejins & Norcous»)