Административные экономические правонарушения относятся к числу правонарушений со смешанной противоправностью, признаки которых закреплены не только в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), но и в законодательстве экономического блока.
Исследование данной категории административных правонарушений через призму законодательного регулирования и применения в судебной практике, выявление критериев их отграничения от сходных административных правонарушений и преступлений представляют большое значение для защиты бизнеса от неправомерных действий правоохранительных и контролирующих органов.
Понятие административного экономического правонарушения и его отличительные черты
Словосочетание «административные экономические правонарушения» не применяется в КоАП. Этот термин используется преимущественно в уголовно-правовой и криминологической литературе, хотя вопрос о том, какие правонарушения являются экономическими, до сих пор не нашел разрешения.
Представляется возможным выделение этой группы административных правонарушений, поскольку их объединяет то, что они нарушают установленный в государстве порядок осуществления экономической деятельности, регулируемой гражданским, банковским, налоговым, таможенным и иными отраслями законодательства экономического блока. При этом введение административной ответственности за тот или иной вид деяния в экономической сфере должен отвечать принципам деликтелизации деяния, то есть признания их в законодательном порядке административными правонарушениями: деяния должны быть общественно опасными (вредными); они должны быть относительно распространенными; экономические и иные затраты на их выявление, пресечение и применение ответственности не должны существенно превышать размер вреда от их совершения и др.
Фактически административная ответственность за экономические правонарушения призвана создать условия для развития предпринимательской и иной экономической деятельности, обеспечить охрану прав и законных интересов субъектов хозяйствования и государства.
Между тем, не секрет, что невыверенная политика государства в сфере противодействия экономическим правонарушениям в состоянии выступить фактором сдерживания экономического роста. Неоправданно завышенные штрафные санкции, неадекватное применение их в правоприменительной деятельности, особенно в условиях финансового и экономического кризиса чреваты серьезными финансовыми потрясениями (вплоть до банкротства) для субъектов экономической деятельности1.
Полагаем, что к числу административных экономических правонарушений следует относить административные правонарушения, предусмотренные гл. 11 — 14 КоАП«Административные правонарушения в области финансов, рынка ценных бумаг и банковской деятельности», «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», «Административные правонарушения против порядка налогообложения», «Административные правонарушения против порядка таможенного регулирования (административные таможенные правонарушения)», а также отдельные административные правонарушения, размещенные в иных главах КоАП (например, ст. 22.13 «Разглашение коммерческой или иной тайны»).
За 9 месяцев 2008 г. в стране зарегистрировано 1 671 702 административных правонарушения. Из них к числу экономических можно отнести большинство административных правонарушений, выявленных должностными лицами инспекций МНС (84 632 административных правонарушения), структурных подразделений Министерства финансов Республики Беларусь (1 775 административных правонарушений), Министерства экономики (514 административных правонарушений), Государственного таможенного комитета (8 781 административное правонарушение). Из рассматриваемых хозяйственными судами дел об административных правонарушениях большинство (до 80 %) поступает от налоговых органов2. При этом из всех категорий дел, рассмотренных хозяйственными судами в 2008 г., до 19 % составили дела об административных правонарушениях3. Общие суды за 2007 год рассмотрели более 300 000 дел об административных правонарушениях4.
Проблема ответственности за административные экономические правонарушения имеет две составляющие.
Во-первых, важно, за что устанавливается административная ответственность и какие санкции предусматриваются за совершение административных экономических правонарушений в законодательных актах об административной ответственности (область нормотворческой деятельности). Во-вторых, значимо, как применяются нормы об административной ответственности за эти правонарушения, какие правила их квалификации подлежат применению, как отграничивать друг от друга схожие административные правонарушения, а административные экономические правонарушения — от схожих преступлений, совершаемых в экономической сфере.
Если строго следовать определению понятия «административное правонарушение» (см. ч. 1 ст. 2.1 КоАП), то административное экономическое правонарушение — это противоправное виновное, а также характеризующееся иными признаками, предусмотренными КоАП, деяние (действие или бездействие), нарушающее установленный в государстве порядок осуществления экономической деятельности, за которое установлена административная ответственность. Однако данное определение не согласуется с ч. 2 ст. 1 КоАП, поскольку нормы об ответственности за административные, в том числе и экономические правонарушения, предусмотрены не только КоАП, но и законодательными актами Президента Республики Беларусь. Положение о том, что КоАП является единственным законом об административных правонарушениях, действующим на территории Республики Беларусь, а нормы других законодательных актов, предусматривающих административную ответственность, подлежат включению в него (ч. 2 ст. 1 КоАП), в целом выдерживается. Хотя и имеются законодательные акты Главы государства, содержащие нормы об административной ответственности за те или иные деяния, действующие немалое число лет, но так и не включенные в КоАП до настоящего времени. Таким образом, административная ответственность за экономические правонарушения предусматривается также нормами законодательных актов Президента, действующими параллельно с КоАП до момента их включения в этот кодекс.
Отличительная особенность статей КоАП и законодательных актов Президента об административной ответственности за экономические правонарушения состоит в том, что диспозиции этих статей относятся к числу бланкетных. Другими словами, признаки указанных правонарушений изложены не только и не столько в КоАП и законодательных актах Президента (далее, если иное не оговорено, — КоАП), но в большей мере — в нормах законодательства экономического блока. Поэтому административные экономические правонарушения вполне обоснованно относятся к числу правонарушений со смешанной противоправностью. Это означает, что для определения того, является ли данное деяние административным экономическим правонарушением, необходимо не только уверенное знание норм законодательных актов об административной ответственности, но и хорошее знание гражданского, предпринимательского, налогового и иных отраслей законодательства.
Бланкетный характер диспозиций норм об административной ответственности за экономические правонарушения обязывает правоприменителя изучить и решить вопрос о действии данной административно-правовой нормы во времени. Исследование указанного вопроса является обязательным по всем делам рассматриваемой категории.
Для определения нормы законодательства экономического блока, подлежащей применению для оценки совершенного деяния, следует установить, подвергалась ли изменениям и дополнениям такая норма (если да, то когда), каким образом признаки состава административного экономического правонарушения изложены в этой норме в прежней и новой редакциях.
Для квалификации совершенных деяний должны применяться нормы законодательства экономического блока, содержащие признаки административных экономических правонарушений, действовавшие на день совершения этих деяний. Если же ко дню привлечения к административной ответственности эти признаки претерпели изменения, то следует применять предписания ч. 2 ст. 1.5 КоАП, которая предусматривает обратную силу закона об административной ответственности, устраняющего противоправность деяния, смягчающего или отменяющего ответственность физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение. И наоборот, изменения в нормах законодательства экономического блока, ведущие к ухудшению положения лица, совершившего соответствующее деяние, предусмотренное в КоАП как административное экономическое правонарушение, не имеют обратной силы. Рассмотрим это на примере.
Пример 1
Декретом Президента Республики Беларусь от 14.07.2003 № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрено лицензирование деятельности, связанной со служебным и гражданским оружием и боеприпасами к нему, их коллекционированием и экспонированием. Декретом от 26.11.2007 № 7 (далее – Декрет № 7) указанный вид деятельности, подлежащий лицензированию, был изложен в новой редакции. В результате этого постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.12.2007 № 1907 (далее — Постановление № 1907) были внесены изменения в Положение о лицензировании деятельности, связанной со служебным и гражданским оружием и боеприпасами к нему, коллекционированием и экспонированием оружия и боеприпасов, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20.10.2003 № 1360. В разряд лицензируемых были включены такие виды деятельности, какколлекционирование и экспонирование боеприпасов, которые ранее не требовали лицензирования. Соответственно экспонирование боеприпасов как предпринимательская деятельность, совершенное до 01.01.2008 (дня вступления в силу Постановления № 1907), не может повлечь ответственность по ч. 1 ст. 12.7 КоАП. В данной части эта статья КоАП не имеет обратной силы.
КоАП предусматривает административную ответственность не только физических лиц, но июридических лиц. В связи с этим один из обязательных признаков административного правонарушения — виновность — является обязательным и в том случае, когда к административной ответственности привлекается юридическое лицо.
На чем основывается данное утверждение? В силу ст. 3.5 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что этим юридическим лицом не соблюдены нормы (правила), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и данным лицом не были приняты все меры по их соблюдению. Согласно ст. 4.1 КоАП административная ответственность выражается в применении административного взыскания к юридическому лицу, признанному виновным и подлежащему административной ответственности в соответствии с КоАП. Наконец, в соответствии с принципом виновной ответственности, предусмотренной ч. 1 и 6 ст. 4.2 КоАП, лицо, в том числе и юридическое, подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Это означает, что при привлечении к административной ответственности как физических, так и юридических лиц не может применяться объективное вменение (ответственность за деяние и причиненный им вред при отсутствии вины).
По мнению автора, вопросы виновности юридического лица изложены в КоАП не лучшим образом. По-видимому, это объясняется использованием в качестве образца для заимствования не совсем удачного источника — соответствующих норм о вине юридического лица, изложенных в законодательстве об административной ответственности Российской Федерации (в частности, в ч. 2 ст. 2.1 Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации).
Вина юридического лица подлежит установлению через определение того, действовали ли виновно (умышленно или по неосторожности) лица, являющиеся органом юридического лица или его представителями. К числу таковых в соответствии со ст. 49 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК) относятся руководитель (директор, управляющий, председатель и др.), участники и иные физические уполномоченные лица, выступающие от имени юридического лица. Если эти физические лица действовали невиновно (имел место случай, казус), то административной ответственности за то или иное деяние, предусмотренное КоАП, не подлежат ни физические лица, ни юридическое лицо, от имени которого уполномоченные физические лица совершали деяния, предусмотренные КоАП в качестве административных правонарушений.
Указание в литературе на то, что вина юридического лица будет иметь место в том случае, если государственный орган посчитает, что у юридического лица имелась реальная возможность предотвратить его совершение, но этого по каким-то причинам сделано не было[1], полагаю,переводит решение этого вопроса в весьма опасную плоскость усмотрения государственного органа, чреватого проявлениями субъективизма и злоупотреблений с их стороны, создает почву для коррупции.
Разобраться с виной юридического лица посредством анализа статьей Особенной части КоАП крайне сложно. Ни одна из статей Особенной части КоАП не содержит указание на признак вины юридического лица при описании административных правонарушений, поскольку в ней используется традиционное описание административного правонарушения как деяния физического лица. Однако введение в КоАП юридического лица как самостоятельного субъекта административной ответственности обязывает законодателя найти такую форму правового регулирования, с использованием которой была бы обозначена и вина юридического лица.
Особенно это необходимо сделать в случаях, когда законодатель идет по пути детального описания признаков правонарушения и указания на дифференциацию ответственности в зависимости от формы вины. Например, в ст. 13.6 КоАП содержится девять частей, в которых осуществляется дифференциация ответственности за неуплату или неполную уплату суммы налога, сбора (пошлины), таможенного платежа в зависимости от формы вины (неосторожная или умышленная) и вида плательщика, иного обязанного лица. В частях 2–6 этой статьи указывается, что ответственность наступает при наличии неосторожной вины, в частях 7 и 8 — при наличии умышленной вины. Тогда о какой форме вины идет речь в ч. 1 и 9 ст. 13.6 КоАП?
Только системный профессиональный анализ всей статьи в целом позволяет прийти к выводу, чтоответственность по названным частям КоАП наступает как при умышленной, так и при неосторожной форме вины. Между тем, в правоприменительной деятельности в этом и иных подобных случаях физические и юридические лица необоснованно привлекаются к административной ответственности без учета вины, на основе принципа объективного вменения, чуждого отечественному законодательству об административных правонарушениях.
Беларусь пошла по пути сохранения широкого круга субъектов, имеющих право на внесудебное наложение административного взыскания. При этом многие из них не имеют юридической подготовки, равно как и лица, уполномоченные на составление протоколов об административных правонарушениях. Данное обстоятельство следует учитывать при формулировании составов административных правонарушений в Особенной части КоАП. Более подробно в этой связи необходимо также прописать вопросы, имеющие отношение к характеристике вины в Общей части КоАП.
Вопрос о виновности как признаке административного экономического правонарушения тесно связан с вопросом об осознании лицом противоправности совершаемого им деяния, предусмотренного КоАП. По этому поводу в ч. 2 ст. 3.2 КоАП указывается, что лицо, действующее умышленно, должно осознавать противоправность своего деяния. Иначе говоря, осознание противоправности деяния является обязательным содержанием интеллектуального момента умысла. Если лицо не осознает противоправности своего деяния, оно действует неумышленно.
Пример 2
Лицо сдает в аренду помещения с уплатой налогов, полученных от такой деятельности, с постановкой на налоговый учет в инспекции МНС, но без регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (далее — ИП). Оно дважды обращается в налоговый орган с запросом, в котором ставит вопрос: нужно ли ему регистрироваться в качестве ИП? Дважды получает официальный ответ: не нужно, достаточно находиться на налоговом учете и исправно вносить в бюджет налоговые платежи. Затем тот же налоговый орган привлекает ИП к ответственности за незаконную предпринимательскую деятельность без государственной регистрации.
В рассматриваемом случае привлечение к ответственности будет явно незаконно, поскольку противоправность своего поведения лицо не осознавало. Ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность наступает лишь при наличии умышленной вины, которая, более чем очевидно, в описанной ситуации отсутствует. Соответственно, указанные действия не влекут административной ответственности ввиду отсутствия в деянии состава административного правонарушения (см. п. 2 ч. 1 ст. 9.6 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП).
Критерии отграничения административных экономических правонарушений от схожих административных правонарушений и преступлений
В Особенной части КоАП содержится немало статей, в которых описываются составы административных правонарушений, схожих между собой по многим признакам. В этом случае орган, ведущий административный процесс, обязан определить, какую из двух или более статей Особенной части КоАП ему необходимо применить для юридической оценки содеянного лицом.Отграничение схожих административных правонарушений необходимо осуществлять по признакам, относящимся ко всем четырем элементам состава административного правонарушения (объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъективная сторона правонарушения и субъект правонарушения). Как указывалось ранее, эти признаки изложены не только в соответствующих статьях Общей и Особенной частей КоАП, но и в законодательстве экономического блока.
Особое значение имеют признаки, относящиеся к объекту правонарушения (отношения в сфере экономической деятельности, на которые посягает соответствующее правонарушение), выявление которого осуществляет орган, ведущий административный процесс посредством определения главы Особенной части КоАП, в которой размещена соответствующая статья.
Пример 1
Юридическое лицо в целях обеспечения охраны принадлежащего ему имущества организовало службу охраны (ввело в штат сторожей (вахтеров), установило систему видеонаблюдения и пр.), но в нарушение установленного порядка не получило разрешения на охранную деятельность и осуществляло ее в течение полугода. Встал вопрос о привлечении директора юридического лица и самого юридического лица к административной ответственности. Но по какой статье КоАП: ст. 23.57 (нарушение условий и правил осуществления охранной деятельности) или по ч. 1 ст. 12.7 КоАП (незаконная предпринимательская деятельность)?
Для ответа на данные вопросы проведем исследование этих норм и законодательства, регламентирующего охранную деятельность. В ст. 23.57 КоАП ответственность установлена за нарушение условий и правил осуществления охранной деятельности, предусмотренных Декретом № 7, Законом Республики Беларусь от 08.11.2006 № 175-З «Об охранной деятельности в Республике Беларусь» (далее — Закон об охранной деятельности) и иными актами законодательства. Такая деятельность может быть как предпринимательской, так и непредпринимательской.
Понятие «предпринимательская деятельность» и понятие «охранная деятельность» совпадают между собой лишь отчасти. При определенных обстоятельствах предпринимательская деятельность может быть охранной, и в этом случае она является частью предпринимательской деятельности, ее видом. С другой стороны, при наличии определенных условий охранная деятельность может являться деятельностью предпринимательской.
Если охранная деятельность осуществляется как предпринимательская (выход на рынок с предложением соответствующих услуг), то осуществление ее без госрегистрации или без лицензии является административным правонарушением, предусмотренным ч. 1 ст. 12.7 КоАП. Если же такая деятельность осуществляется без выхода на рынок услуг, лишь в целях охраны собственного имущества, то отсутствие лицензии, а также иные нарушения условий и правил ее осуществления образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 23.57 КоАП.
Отношения между нормами ч. 1 ст. 12.7 КоАП и ст. 23.57 КоАП часто именуют конкуренцией общей и специальной норм. Другие авторы соотношение между этими нормами выражают в более мягкой форме, утверждая, что ст. 23.57 КоАП является в большей мере специальной относительно действий, предусмотренных ч. 1 ст. 12.7 КоАП. Представляется, что оба эти суждения ошибочны. О конкуренции общей и специальной норм можно говорить лишь тогда, когда одна из норм (специальная) является частным случаем того, что предусмотрено в другой норме (общей).
Действительно, указанные нормы содержат одинаковый признак правонарушения — деятельность без специального разрешения (лицензии). Но по отношению друг к другу ни одна из них не является ни общей, ни специальной нормами. Названные правонарушения имеют разный объект посягательства, они причиняют вред разным общественным отношениям. В ст. 12.7 КоАП — это отношения, устанавливающие порядок осуществления предпринимательской деятельности. В ст. 23.57 КоАП — это отношения в области порядка управления.
Деятельность без лицензии нарушает и порядок осуществления предпринимательской деятельности, и порядок управления. В соответствии с Законом об охранной деятельности лицензия необходима не только при осуществлении предпринимательской деятельности, но и деятельности, которая не является предпринимательской. Поэтому для ответа на вопрос, какую из этих норм следует применять, надлежит определить объект правонарушения. Другими словами, требуется установить характер деятельности, осуществлявшейся предприятием, определить, была ли эта деятельность предпринимательской или же охранной деятельностью, не являющейся в конкретном случае предпринимательской.
По этому поводу Пленум Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь указал, что административное правонарушение, предусмотренное ст. 23.57 КоАП, направлено против порядка управления; вытекает из нарушения условий и правил осуществления охранной деятельности, предусмотренных законодательством Республики Беларусь; осуществление охранной деятельности не связано с занятием предпринимательской деятельностью, поскольку не направлено на систематическое получение прибыли, не предназначено для других лиц, используется для собственных нужд (п. 13 постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 13.03.2008 № 14 «О некоторых вопросах применения хозяйственными судами статьи 12.7 КоАП»).
С учетом сказанного, действия, изложенные в примере, содержат признаки нарушения условий и правил осуществления охранной деятельности, то есть правонарушения, предусмотренного ст. 23.57 КоАП.
При отграничении схожих административных правонарушений следует учитывать наличие в Особенной части КоАП большого числа специальных норм, которые вводят ответственность за деяния, уже предусмотренные общей нормой. Например, непредставление должностным лицом или ИП в установленные сроки документов, отчетов, сведений или иных материалов, либо представление таких документов, отчетов, сведений или иных материалов, содержащих заведомо недостоверные сведения, является административным правонарушением, предусмотренным ст. 23.16 КоАП (штраф от 4 до 20 базовых величин). В ней соответствующий вид правонарушения описан в наиболее общем виде. Однако совершение указанных деяний должностным лицом или ИП в рамках тех или иных отношений (налоговых, таможенных и др.) влечет самостоятельную ответственность по другим статьям КоАП (ст. 9.18, 11.10, 11.24, 11.44, 11.50, 11.60, 12.4, 12.22, 13.8 и др.). В этих статьях содержатся специальные нормы, назначение которых — усиление или смягчение ответственности за то или иное деяние, предусмотренное общей нормой. Такая «корректировка» ответственности обусловливается наличием специфических признаков, характеризующих данный вид деяния и включаемых ввиду этого в описание данного вида правонарушения в специальной норме.
Для правовой оценки содеянного надлежит применять норму специальную, для того и предназначенную, чтобы усилить или смягчить ответственность лица в отличие от типовой, стандартной ситуации совершения правонарушения, предусмотренного общей нормой. Приведенное правило разрешения конкуренции общей и специальной норм следовало бы ввести в ст. 2.5 КоАП. Однако наличие этого правила само по себе не разрешит проблему конкуренции этих норм.
Для воплощения в жизнь правила квалификации административных правонарушений по специальной, а не по общей норме, правоприменителю надо вначале определить, что те или иные статьи Особенной части КоАП соотносятся между собой как общие или специальные. Для этого нужна солидная юридическая подготовка, которой нередко не имеют ни те, кто составляет протоколы об административных правонарушениях, ни те, кто выносит постановления о наложении административных взысканий.
Проблема многократности административной ответственности за одно и то же правонарушение — это также проблема конкуренции общих и специальных норм. Полноценно решить ее можно лишь путем сужения числа специальных норм, которые, в свою очередь, могут конкурировать между собой. Такая конкуренция разрешается с помощью других правил, также не оговоренных в КоАП. Поэтому следует провести ревизию кодекса с целью выявления и исключения из него специальных норм, появившихся в нем по недоразумению, из-за отсутствия разумного и профессионального подхода, нередко инициируемого теми или иными госорганами, отвечающими за соответствующую отрасль госуправления4.
Многие составы административных экономических правонарушений имеют аналоги в Уголовном кодексе Республики Беларусь (далее — УК). Например, незаконное открытие счетов за пределами Республики Беларусь (ст. 11. 5 КоАП и ст. 224 УК), невозвращение из-за границы валюты (ст. 11.6 КоАП и ст. 225 УК), нарушение антимонопольного законодательства (ст. 11.24 КоАП и ст. 244 УК), ограничение конкуренции (ст. 11.25 КоАП и ст. 248 УК), незаконная предпринимательская деятельность (ч. 1 ст. 12.7 КоАП и ст. 233 УК), уклонение от уплаты сумм налогов, сборов (ст. 13.6 КоАП и ст. 243 УК), контрабанда (ст. 14.4, 14.5 КоАП и ст. 228 УК) и другие правонарушения в сфере экономической деятельности могут повлечь либо административную, либо уголовную ответственность в зависимости от того, какими признаками они характеризуются.
Отграничение административных экономических правонарушений от экономических преступлений надлежит осуществлять по следующим критериям:
1) по размеру предмета правонарушения, дохода, ущерба и иным признакам, выраженным в базовых величинах;
2) по признаку административной преюдиции как признака субъекта преступления (например, в ч. 1 ст. 257 УК административная преюдиция представлена в виде признака состава преступного обмана потребителей, альтернативного признаку «значительного размера» такого обмана, исчисляемого в базовых величинах);
3) по форме вины (умышленной или неосторожной) (например, ст. 13.6 КоАП и ст. 243 УК);
4) по иным признакам объективной и субъективной сторон правонарушения (например, легализация доходов, полученных в результате административного правонарушения, влечет административную ответственность по ст. 12.32 КоАП, а легализация доходов, полученных преступным путем, — уголовную ответственность по ст. 235 УК).
Алгоритм отграничения административных экономических правонарушений от экономических преступлений следующий.
Первоначально следует определить, что данное административное правонарушение имеет аналог в уголовном законе. Как правило, в таких случаях имеет место значительное совпадение признаков административного правонарушения в Особенной части КоАП и признаков преступления в Общей части КоАП. Определенную помощь в выявлении схожих по описанию административных правонарушений и преступлений в состоянии оказать электронные базы, имеющие в тексте КоАП указание на схожую норму в УК и наоборот. К примеру, ознакомление со ст. 11.33 КоАП покажет, что административная ответственность предусмотрена за изготовление либо сбыт поддельных билетов или иных документов на проезд пассажиров или провоз грузов. Однако точно также описаны эти действия и в ст. 262 УК (даже названия этих статьей полностью совпадают). Сопоставление названных правонарушений показывает, что они отличаются лишь признаком административной преюдиции. Этот признак обязателен для привлечения к уголовной ответственности по ст. 262 УК. Отсутствие признака административной преюдиции в действиях, связанных с подделкой проездных документов, однозначно указывает на то, что эти действия являются административным правонарушением, влекущим ответственность по ст. 11.33 КоАП.
После того, как будет установлено, что в КоАП и УК имеются статьи, предусматривающие ответственность за схожие правонарушения, переходим к следующему этапу отграничения административных экономических правонарушений от экономических преступлений, положив в основу указанные выше критерии.
Покажем порядок проведения такого отграничения на примере использования первого из перечисленных критериев (размера предмета, дохода, ущерба и т.д.). При определении размера того или иного признака, предусмотренного в схожих нормах КоАП и УК и выраженного в базовых величинах, важно применять правильную методику исчисления размера. Вначале остановимся на вопросе определения размера признака, выраженного в базовых величинах, при наличии методики, отраженной в нормативном правовом акте.
Пример 2
Физическое лицо при въезде в Республику Беларусь не задекларировало 10 010 USD. При досмотре валюта была изъята должностным лицом таможенного органа, составлен протокол об административном экономическом правонарушении, предусмотренном ст. 14.5 КоАП «Недекларирование товаров и (или) транспортных средств», дело об административном правонарушении передано в общий суд по подведомственности. Суд признал лицо виновным в совершении этого правонарушения и подверг административному взысканию в виде штрафа в размере 10 базовых величин (минимальная санкция) с конфискацией незадекларированных денежных средств в размере 10 010 USD.
Между тем, должностное лицо таможенного органа и суд обязаны были применить методику исчисления денежных средств, подлежащих декларированию, изложенную в подзаконном нормативном правовом акте. Так, согласно п. 7 Инструкции о порядке ввоза, вывоза и пересылки иностранной валюты, белорусских рублей, платежных документов в иностранной валюте, документарных ценных бумаг в белорусских рублях и иностранной валюте физическими лицами через таможенную границу Республики Беларусь, утвержденной постановлением Правления Национального банка и Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 30.04.2004 № 73/38 (в ред. постановления Правления Нацбанка, ГТК от 23.03.2006 № 44/22), при ввозе физическими лицами иностранной валюты в сумме, превышающей на одно лицо в эквиваленте 10 000 USD, осуществляется обязательное декларирование в письменной форме, а в сумме, не превышающей на одно лицо в эквиваленте 10 000 USD, обязательное письменное декларирование не осуществляется.
Следовательно, лицо, въезжающее в страну, обязано было осуществить декларирование только 10 USD. Недекларирование такой небольшой суммы валюты, очевидно, является малозначительным правонарушением и подпадает под действие ст. 8.2 КоАП, предусматривающейосвобождение от административной ответственности. Таким образом, административное взыскание было наложено судом незаконно. Также незаконно решение о конфискации валюты. Несмотря на это, постановление судьи не отменено.
По делу об административном правонарушении, по которому признак, выраженный в базовых величинах, определяется по методике, отраженной в нормативном правовом акте, проблема законности решения о привлечении к ответственности заключается в том, насколько правильно применена эта методика. Неправильное ее применение может привести к переводу административного правонарушения в преступление. Например, недекларирование при въезде в страну 290 000 USD может быть ошибочно оценено как преступление, предусмотренное ст. 228 УК (контрабанда), если не исключить при подсчете 10 000 долларов USD, которые лицо может не декларировать. При таком ошибочном подсчете размер недекларируемой валюты достигнет крупного размера (более 2 000 базовых величин), и тогда лицо вместо административной ответственности незаконно понесет уголовную ответственность.
Теперь рассмотрим пример определения размера признака, выраженного в базовых величинах,при отсутствии соответствующей методики (когда она не отражена в нормативном правовом акте).
Пример 3
Юридическое лицо осуществляло безлицензионную деятельность, сопряженную с получением незаконного дохода от такой деятельности. В постановлении хозяйственного суда незаконно полученный доход определен в размере 22 234 760 рублей или 717 базовых величин. В постановлении о привлечении в качестве обвиняемого следователь органов финансовых расследований применил иной метод подсчета размера незаконного дохода и определил его в сумме 59 690 631 рублей или 1 925 базовых величин. В приговоре общего суда в качестве такого дохода фигурирует другая сумма. Суд констатировал, что безлицензионная деятельность была связана с получением незаконного дохода в сумме 52 587 613 рублей или 1 696 базовых величин. В действительности величина совокупного дохода от незаконной безлицензионной деятельности составляет 15 415 473 рублей или 497 базовых величин.
Методика исчисления незаконного дохода не описана в законодательстве. При определении его размера следует исходить из содержания того вида деятельности, который является лицензируемым (используется законодательство о лицензировании); величины выручки от такой деятельности (определяется с учетом законодательства о бухгалтерском учете и отчетности и налогового законодательства).
В приведенном выше примере ошиблись и суды, и орган уголовного преследования.
Хозяйственный суд не имел права привлекать к административной ответственности по ч. 1 ст. 12.7 КоАП, поскольку размер незаконного дохода являлся крупным (по этом признаку содеянное является не административным правонарушением, а преступлением).
Незаконно поступил общий суд: он не вправе был осуждать директора по ч. 2 ст. 233 УК, ибо незаконный доход не был особо крупным (к незаконному доходу ошибочно отнесена стоимость сырья, приобретенного организацией и использованного ею при осуществлении нелицензируемой деятельности).
Оба судебных решения не отменены. В действительности содеянное является преступлением, предусмотренным ч. 1 ст. 233 УК по признаку получения незаконного дохода в крупном размере.
Иногда законодатель отчасти упрощает задачу органа, ведущего административный процесс, включая в статью Особенной части КоАП указание на то, что подлежит применению норма КоАП, но при наличии определенных условий, обозначаемых с использованием двух формул: «если в этих действиях нет состава преступления» либо «если это деяние не влечет уголовной ответственности» (например, ст. 11.6, 11.18, 11.23, 11.53, 12.7, 12.10 КоАП).
К сожалению, такое указание делается законодателем не системно, и не всегда. Но даже в тех редких случаях, когда такое указание имеется, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, обязано вначале найти соответствующую схожую уголовно-правовую норму, убедиться в том, что произведенный им поиск является правильным, и лишь затем принять решение о квалификации совершенного правонарушения с применением статьи Особенной части УК.
В ряде случаев необходимо проводить отграничение административного правонарушения от преступления с использованием указанных выше правил разрешения конкуренции общей и специальной норм. Например, совершение сделок частными лицами с драгоценными металлами и камнями подпадает одновременно под действие и ст. 11.4 КоАП «Нарушение порядка деятельности с редкоземельными металлами, драгоценными металлами и драгоценными камнями», и ст. 223 УК «Нарушение правил о сделках с драгоценными металлами и камнями».
Анализ порядка деятельности с драгоценными металлами и драгоценными камнями, установленного несколькими нормативными правовыми актами (Законом Республики Беларусь от 21.06.2002 № 110-З «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и др.), показывает, что порядок осуществления таких сделок между физическими лицами является частным случаем порядка деятельности с драгоценными металлами и драгоценными камнями, установленного в стране. Соответственно и норма ст. 11.4 КоАП является общей нормой, а норма ст. 223 УК — специальной нормой, которая и подлежит применению для юридической оценки незаконных сделок с драгоценными металлами и драгоценными камнями, участниками которых выступили физические лица.
Привлечение лица к административной ответственности не устраняет гражданско-правовой ответственности (для физического или юридического лица) или дисциплинарной ответственности (для физического лица — работника организации).
Пример 4
Должностное лицо (работник), несвоевременно представившее сведения о перечисленных денежных средствах, поступивших из-за границы, оштрафованное за данное административное правонарушение по ст. 11.60 КоАП, может быть одновременно привлечено к дисциплинарной ответственности в соответствии с положениями гл. 14 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее — ТК), поскольку эти действия являются также нарушением им служебных обязанностей, возложенных на него в рамках действия трудового договора.
В рассматриваемом случае речь идет не об отграничении административного правонарушения от гражданско-правового деликта или дисциплинарного проступка, а о том, что допустимо одновременное применение нескольких видов ответственности. При этом решение по делу об административном правонарушении может иметь преюдициальное значение для применения иных видов ответственности.
Пример 5
Совершение работником по месту работы хищения имущества нанимателя (ст. 10.5 КоАП (мелкое хищение)), установленного вступившим в законную силу постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания, в силу п. 3 ч. 1 ст. 198 и п. 8 ст. 42 ТК является основанием для применения такой меры дисциплинарного взыскания (дисциплинарной ответственности), как увольнение.
Представленные в работе вопросы, особенно, проблемного характера, носят актуальный характер. Правильное их решение зависит от того, как сформулированы в законодательных актах нормы об экономических административных правонарушениях, а также как эти нормы будут применены на практике.
Соответственно повышение уровня законности по делам об административных экономических правонарушениях, обеспечение прав и законных интересов участников экономической деятельности, привлекаемых к административной ответственности, требуют совместных усилий как законодателя и Главы государства, так и органов, ведущих административный процесс.
Алексей Лукашов, старший юрист ООО «Юридическая группа «Вердикт Бай» (с сентября 2012 года «Raidla Lejins & Norcous«)
(По состоянию законодательства на 01.01.2009)
1 Лукашов, А. Административные санкции как фактор ограничения экономического роста / А. Лукашов // Экономическая газета. – 2008. – № 89 (начало); № 90 (продолжение); № 91 (окончание).
2 Каменков, В.С. Состояние и перспективы хозяйственного судопроизводства в Республике Беларусь на современном этапе / В. С. Каменков: Выступление Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь на 3-ей практической конференции «Влияние правоприменительной практики на развитие предпринимательства в Республике Беларусь», Минск. 21.11.2008.
3 Кузнецова, О. Экономическое правосудие / О.Кузнецова // Экономическая газета. – 2009. – № 9.
4 Калинкович, В.Л. Значение судебной практики общих судов в формировании хозяйственных отношений / В. Л. Калинкович: Выступление Заместителя Председателя Верховного Суда Республики Беларусь на 3-ей практической конференции «Влияние правоприменительной практики на развитие предпринимательства в Республике Беларусь», Минск. 21.11.2008.
[1] Веремейко, Ю. Вина как условие ответственности юридических лиц / Ю.Веремейко // Библиотека журнала Юрист. Право и бизнес. – 2008. – № 2. – С. 67.
4 Лукашов, А. Административные санкции как фактор ограничения экономического роста / А. Лукашов // Экономическая газета. – 2008. – № 90.