Деятельность по распространению (предоставлению) правовой информации является функцией государственного учреждения – Национального центра правовой информации Республики Беларусь (НЦПИ). Одновременно это — предпринимательская деятельность, которую осуществляет как НЦПИ, так и ряд государственных и частных организаций, а также ИП. Их работа имеет важное значение, поскольку обеспечивает доступность законодательства для субъектов хозяйствования и граждан.
До недавнего времени такая деятельность регламентировалась рядом законодательных актов Главы государства. На исходе минувшего года 30 декабря Президент подписал Указ № 712 «О совершенствовании государственной системы правовой информации Республики Беларусь» (далее – Указ № 712), утвердивший Положение о деятельности по распространению (предоставлению) правовой информации в Республике Беларусь (далее – Положение) и одновременно признавший утратившими силу 8 указов и отдельные положения еще семи в этой сфере.
Некоторые наиболее принципиальные положения Указа № 712 сравнивает с ранее действовавшим регулированием кандидат юридических наук, доцент Алексей Лукашов (ООО «Юридическая группа «Вердикт Бай»)
Согласно п.2 Указа № 712 организации и ИП вправе осуществлять деятельность по распространению (предоставлению) правовой информации при условии заключения с НЦПИ договора предоставления правовой информации для ее дальнейшего распространения (предоставления). Без заключения указанного договора такая деятельность является незаконной и влечет ответственность по ч.3 ст. 12.7 КоАП.
Ранее издательская организация могла выпустить сборник нормативных правовых актов или иное издание с включением в него текста такого акта без заключения указанного договора с НЦПИ, лишь имея лицензию на распространение правовой информации. С 01.01.2011 в соответствии с Указом Президента от 1.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Указ № 450) такая лицензия более не требуется. Однако Указ № 712 заменяет лицензирование в этой сфере другим ограничением, аналогичным по сути – через заключение договора с НЦПИ.
Согласно Указу № 712 тексты этих договоров разрабатывает НЦПИ по стандартной форме, определенной им по согласованию с Администрацией Президента. Конечно, НЦПИ определяет условия заключения договора, который будет возмездным. Тариф определит НЦПИ по согласованию с Администрацией Президента. НЦПИ не может отказать в заключении договора, кроме случаев предусмотренных в Положении.
Зачем же тогда нужно заключать этот договор с НЦПИ и платить за услугу, которая издателю не нужна? Ведь текст НПА можно найти в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, в газете «Республика» и иных официальных изданиях. Ведь Указ № 712 не отменяет процедуру официального опубликования в них НПА.
Если раньше требовалась лицензия только на распространение правовой информации (доведение ее до сведения неопределенного круга лиц), то согласно Указу № 712 договор с НЦПИ нужно будет заключать и тогда, когда речь идет о доведении такой информации определенному кругу лиц.
Цены на услуги НЦПИ и раньше согласовывались с Администрацией Президента. Однако сегодня это представляется анахронизмом: неужели это столь важное дело, что его нельзя поручить, скажем, Минэкономики и Минфину? Резонно поставить и иные вопросы.
НЦПИ не только центральное государственное научно-практическое учреждение, осуществляющее деятельность с эталонной правовой информацией, а также официальное опубликование правовых актов, но и субъект хозяйствования (см. п.7 Положения о НЦПИ, утвержденного Указом от 30.10.1998 № 524). И в этом качестве НЦПИ осуществляет деятельность по распространению (предоставлению) правовой информации на коммерческой основе. Получается, что государство предоставило НЦПИ особые условия для осуществления этой предпринимательской деятельности, поставив иных субъектов хозяйствования в определенную зависимость от их конкурента (НЦПИ). Заметим, что распространение правовой информации нельзя признать естественной монополией (см. ст.1 Закона от 10.12.1992 № 2034-XII «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции», ст.1 и 3 Закона от 16.12.2002 № 162-З «О естественных монополиях»).
Создается впечатление, что в указанной части нормы Указа № 712 игнорируют конституционные положения о свободе экономической деятельности, равенстве форм собственности, государственных гарантиях равной защиты и равных условиях для их развития, игнорируют запреты и ограничения, направленные на противодействие монополистической деятельности и ограничение конкуренции.
Например, в п. 13 Положения впервые в республике сформулировано правило, согласно которому при распространении (предоставлении) правовой информации в электронной форме соответствующие информационно-правовые ресурсы в обязательном порядке должны предусматривать доступную и наглядную для пользователей возможность ознакомления с текстами правовых актов без каких-либо комментариев, пояснений и примечаний, если они не предусмотрены непосредственно этими правовыми актами либо не включены в эталонный банк данных правовой информации при обработке правовых актов, которую осуществляет НЦПИ. Таким образом, НЦПИ, похоже, закрепило за собой монопольное право на такие комментарии, пояснения и примечания непосредственно в тексте правового акта.
Со дня вступления в силу Указа № 712 дополнительные справочные материалы в виде комментариев, пояснений и примечаний к законодательству, имеющиеся непосредственно в тексте правовых актов у негосударственных конкурентов НЦПИ и заслужившие повсеместное признание среди пользователей электронных справочных систем, должны быть изъяты из них. Вероятно, они все же будут сохранены конкурентами НЦПИ в своих базах, но уже в виде некоего самостоятельного ресурса, к которому пользователь может обратиться, кликнув по соответствующей ссылке. Нужна ли пользователю такая дополнительная операция у него, конечно, не спросили.
Нормы Указа № 712 не согласуются и с положениями Указа № 450, преследующего цель улучшения предпринимательского и инвестиционного климата в стране, поскольку взамен лицензирования распространения правовой информации введен институт обязательного заключения договоров с НЦПИ. Нарушаются и права потребителей, на которых, в конечном итоге, будут переложены расходы издательств и иных хозяйствующих субъектов на заключение обязательных договоров с НЦПИ, на обязательное безвозмездное предоставление в НЦПИ одного экземпляра печатного и электронного изданий, комплекта информационно-правового ресурса, содержащего правовую информацию, а также доступа к информационно-правовому ресурсу, содержащему такую информацию, размещаемому в Интернете. Потратятся негосударственные конкуренты НЦПИ и на выведение из текста нормативных актов справочных материалов в виде комментариев, пояснений и примечаний к законодательству и на создание системы, позволяющей сохранить этот обширный массив информации для потребителя. И эти расходы также «возьмут» на себя потребители, поскольку они будут заложены в цену предоставляемых ими баз.
Исполнить некоторые положения Указа № 712 будет весьма затруднительно. Например, в п. 3 этого Указа предусмотрено, что организации (за исключением госорганов) и ИП, осуществлявшие до вступления его в силу деятельность по распространению (предоставлению) правовой информации в печатной форме либо в форме электронных изданий, вправе осуществлять такую деятельность с 1 января 2011 г. при условии обращения в региональные центры правовой информации до указанной даты для заключения договоров в порядке, предусмотренном Положением. Однако подавляющее большинство названных субъектов узнали о нем гораздо позже. И не от своей нерадивости – Новый год празднуют все.
Далее, в п. 3 Указа № 712 установлено, что организации, заключившие до вступления в силу этого Указа с НЦПИ договоры предоставления правовой информации для ее распространения в электронной форме, вправе осуществлять эту деятельность на основании заключенных договоров в течение срока их действия без перезаключения и приведения их текстов в соответствие с требованиями Указа. Если тексты договоров не нужно приводить в соответствие с Указом № 712, то применять положения этого Указа, не отраженные в договорах, следует со дня его официального опубликования. Если положения Указа, не отраженные в договорах, не согласуются с положениями договоров, то следует руководствоваться договорами или Указом? Ответ на этот вопрос анализируемый документ не содержит.
В заключение отмечу, что Директива Президента от 31.12.2010 № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» требует обеспечить проведение в стране политики, направленной на предотвращение монополизма и недобросовестной конкуренции. Едва ли этим принципам соответствует Указ № 712. Видимо, разработчики этих документов руководствовались разными подходами, хотя они и были приняты практически в одно время.
Явно не вписывается Указ № 712 в требование Директивы № 4 устанавливать дату вступления в силу НПА исходя из разумных сроков, необходимых субъектам предпринимательской деятельности для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми этими НПА, — как правило, не ранее чем через 3 месяца со дня их официального опубликования.
Директива № 4 предписывает соответствующим госорганам в трехмесячный срок принять меры по ее реализации. Может, начать с Указа № 712, содержание которого вызывает столько вопросов?
Алексей Лукашов, старший юрист ООО «Юридическая группа «ВЕРДИКТ БАЙ» (с сентября 2012 года «Raidla Lejins & Norcous»)
Опубликовано в Экономической газете, 2011, №3.